I.- El sistema de partidos políticos
En América Latina ha habido amplios debates y esfuerzos para mejorar la regulación jurídica de los partidos políticos. Al respecto Jaime Cárdenas nos reseña las actitudes manifiestas en el ordenamiento jurídico frente a los partidos:
“Primero, una fase de oposición, propia del Estado liberal surgido de la Revolución Francesa, en la que se condena totalmente a los partidos, tal como en la famosa Ley Chapelier de 1791, que rechazaba todo tipo de asociacionismo. Posteriormente, y casi durante todo el siglo XIX predomina una actitud de desconocimiento e indiferencia jurídica hacia los partidos, pues a pesar de que se admite su existencia sociológica, se niega cualquier regulación, seguramente por el influjo de la separación entre el Estado y la sociedad civil. La tercera etapa corresponde a los finales del siglo XIX y principios del XX; aquí, los partidos son reconocidos jurídicamente en las leyes electorales y en los reglamentos de las cámaras. La última etapa es posterior a la Segunda Guerra Mundial y refleja el movimiento a favor de su constitucionalización y, en algunos casos, su regulación jurídica exhaustiva” (1).
Según un estudio coordinado por Daniel Zovatto, todos los países de la región latinoamericana asumen una legislación maximalista en la que “regulan minuciosamente todos los aspectos previsibles de un partido político” (2). Esta tendencia provoca, por lo menos, dos resultados: por un lado, agudiza el desencuentro teórico entre la lógica política y la jurídica en nuestros países; por otro lado, amplía el abismo entre la formalidad de las leyes y la práctica de los actores políticos.
Si se analiza la naturaleza y función políticas de estas entidades, se puede inferir que no todos sus problemas se solucionan con normativas, y menos si estas vienen de fuera de las propias organizaciones. Al respecto, especialistas aconsejan prudencia para no caer en sobrelegislar, tendencia muy presente en la actualidad. Por tanto, habría explorar elementos de la “regulación social” (control ciudadano), lo cual implica, además, una perspectiva de autorregulación de los partidos políticos.
Entonces adquiere sentido la lógica del abanico de mecanismos de control indicada por Bresser Pereira al señalar que “toda sociedad, para su acción coordinada, utiliza un conjunto de mecanismos de control o de coordinación (…) Una simplificación, a partir de una perspectiva institucional, es afirmar que tenemos tres mecanismos de control fundamentales: el Estado, donde está incluido el sistema legal, constituido por las normas jurídicas e instituciones fundamentales de la sociedad; el mercado, a su vez, es el sistema económico en que el control se realiza a través de la competencia; y finalmente, la sociedad civil – o sea la sociedad estructurada según el peso relativo de los diversos grupos sociales- se constituye en un tercer mecanismos básico de control” (3). Al respecto, Liszt Vieira dice que “el mismo autor basándose en Adam Przeworski, analiza la reforma del Estado en la óptica de la teoría del principal-agente, según la cual el ciudadano -principal- debe controlar a los políticos que, a su vez, deben controlar a los burócratas” (4).
La idea de resolver los problemas con rigurosas normativas que fuercen a las cúpulas partidarias a cumplirlas, no deja de ser una postura ingenua, pues obvia la naturaleza misma de la política y la realidad del contexto nacional con sus implicaciones y raíces culturales. De manera que, si bien un marco jurídico es necesario y pudiera presionar a cambios en la práctica, el mismo resulta insuficiente si no se atienden otras vertientes como las relativas al ejercicio de ciudadanía y la asunción de una “ética de la responsabilidad” en el ámbito de la gestión política.
En este sentido, Claus Offe plantea una ética de la responsabilidad, de forma que los sistemas sociales se orienten hacia la autodisciplina moral autónoma y el autocontrol de sus miembros. Señala que hay problemas de los bienes colectivos y de la gestión sistémica de la sociedad que no pueden resolverse por la formación de los precios y tampoco por la coerción jurídica, por lo que habría que seguir el camino de un desarrollo inteligente y circunspecto de un sentido común civilizado (5).
II.- Hacia una propuesta de regulación
Hoy predomina la tendencia asumir una regulación tutelar ante las organizaciones partidarias desde la esfera jurídico administrativa. Esta resulta castradora de las potencialidades de autorregulación y del rol de la ciudadanía y sus diversas mediaciones organizativas como contrapeso en un contexto democrático.
La regulación de los partidos políticos remite a las interrogantes: ¿Dónde colocar los contrapesos de las instituciones de interés público, en este caso las organizaciones políticas? ¿Qué es lo propio de una ley de partidos y lo de una ley electoral? ¿Cuál debe ser la frontera entre ambas leyes y los estatutos de los partidos? ¿Hasta dónde debe llegar la facultad reguladora de una ley o del órgano electoral (el Estado) sin desmedro de la autonomía de los partidos políticos y su potestad autorregulatoria? ¿Cómo y en qué proporción agenciar la integración de control social en el sistema de partidos? Y finalmente, ¿se ha valorado el proceso de cambios del Estado moderno, que hemos conocido hasta hoy, hacia nuevas formas de relacionamiento y regulación?
Las respuestas requieren discernimiento y propuestas inteligentes, progresivas, pues múltiples cambios están ocurriendo en torno al Estado como advirtiera Boaventura de Sousa hace dos década: “A mi entender, estas transformaciones son tan profundas que, bajo la misma denominación de Estado, está surgiendo una nueva forma de organización política más vasta que el Estado; una organización integrada por un conjunto híbrido de flujos, redes y organizaciones en el que se combinan e interpenetran elementos estatales y no estatales, tanto nacionales, como locales y globales, y del que el Estado es el articulador” (6).
El siguiente esquema es un esfuerzo inacabado de graficar una perspectiva compleja y más integral de la regulación de los partidos políticos. Se trata de avanzar en la complementariedad y no en la sustitución entre las esferas estatal y no estatal. En este sentido la calidad de los actores sociales es un factor clave en el abordaje de la tensión-confrontación propia de la nueva configuración democrática.
Al respecto podría ayudar el precedente establecido en la sentencia de la Suprema Corte de Justicia sobre la inconstitucionalidad de lo que fuera la Ley de Primarias. En ella se establece que “el derecho de asociación política de los ciudadanos conserva su naturaleza privatística originaria, pues la actividad efectuada por ellos (los partidos), si bien se enmarca en el ejercicio de la función pública por ser parte de la función electoral, no por ello adquiere la categoría de función estatal” (7).
Estamos ante dos tendencias sobre cómo abordar la reforma de los partidos políticos: una, con énfasis “normativista” de la política y su quehacer, en el cual podría quedar subsumido el sentido de lo político en aras de “eficientizar la democracia”; y otra más integral que, si bien reconoce la necesidad de regulación jurídica, presta atención al ámbito cultural, al ejercicio de ciudadanía y mantiene cierta esfera de autonomía y corresponsabilidad en el funcionamiento de los partidos y agrupaciones políticas.
Así, la reforma de las organizaciones políticas incorpora la relación de coherencia o incoherencia entre discurso, normativa y práctica, bien en el ámbito institucional o en el personal (sus dirigentes). Este es el rasgo más complicado de desarrollar, pues no basta con crear una normativa si los políticos y funcionarios del Estado no la aplican, si las organizaciones políticas y sociales no la respetan o si la ciudadanía no la va asumiendo con corresponsabilidad y exigibilidad.
III.- Algunos desafíos
- Una ley de partidos políticos que contemple principios, derechos, obligaciones, formación política, financiamiento, órganos de control y sanciones, sin restar autonomía a las organizaciones.
- Reformar la Ley Electoral desde una mirada integral, deslindando fronteras con la posible ley de partidos, además de posibilitar un sistema electoral más democrático e incluyente en orden a ampliar y cualificar la representación y los procedimientos.
- Reformar la Ley de Actos del Estado Civil, pues hay decenas de miles de personas sin documentos de identidad, lo cual constituye una exclusión y denegación de derechos.
- Aplicar leyes y medidas administrativas relativas a la transparencia, prevención y sanción de la corrupción en la administración pública, para incidir en la práctica y la cultura política.
- Renovar los partidos políticos desde una doble dinámica: endógena (movimientos renovadores, formación, capacitación, nuevo liderazgo…), como iniciativa de los propios actores; y exógena (normas generales en la ley electoral y la de partidos, seguimiento y demandas desde la ciudadanía, presión de la opinión pública…). Ambas dinámicas implican confrontación entre corrientes de pensamiento, tensión, pero sobre todo ensayo creativo de fórmulas democráticas.
- Fomentar la capacidad de diálogo entre actores políticos, más allá del Congreso como instancia por excelencia para el debate y la concertación: impulsar foro de partidos políticos; comisiones ad hoc para elaborar propuestas de reforma que trasciendan el interés corporativo de las agrupaciones políticas; debatir, pactar y dar seguimiento a la Estrategia Nacional de Desarrollo, entre otros.
- Avanzar en el desarrollo de buenas prácticas políticas y de gestión pública, lo cual constituye un desafío ético y cultural como necesario complemento del marco regulatorio. La claridad y voluntad del liderazgo político es clave.
- Asumir, desde las organizaciones de la sociedad, la “veeduría política” más allá de la administración pública. Se trata de control social como contrapeso en el ámbito político que propiciar cambios en el modo de pensar en la sociedad al no renegar de lo político ni del sistema de partidos.
- Propiciar una cultura de derechos y avanzar en consolidar una ciudadanía activa, informada, con actitud favorable a organizarse en diversos espacios políticos y sociales, capaz de demandar, proponer y corresponsabilizarse en asuntos públicos. Para ello, promover la participación de la ciudadanía en las distintas esferas del Estado.
- Ubicar todo lo anterior en un marco más amplio, como sugiere Manuel A. Garretón “en vez de fusión entre Estado, partidos y sociedad, que fue lo típico de América Latina, se trata de ir a una matriz de tensión, autonomía, fortaleza y complementariedad sin absorción, entre Estado, partidos y actores sociales” (8). Así, reconstruir la relación entre partido y sociedad al potenciar la corresponsabilidad entre los diversos actores, a la vez que se propicia el reconocimiento de identidades y roles distintos, complementarios.
Desde esta perspectiva de reflexión inconclusa, la regulación de los partidos políticos no es exclusiva del Congreso y el órgano electoral, pues por su complejidad, hay que ubicarla dentro de la Estrategia Nacional de Desarrollo. En la medida que se entienda el rol de los diversos actores políticos y sociales y la reconfiguración en proceso del Estado, se avanzará hacia la consolidación de la democracia vertebrada por la participación, la equidad y la inclusión con dignidad.
Notas:
- Extracto del artículo publicado en 2010 en la revista del Centro Bonó, la de la JCE y por el Consejo Nacional de Reforma del Estado, CONARE.
- Cárdenas Gracia, Jaime. Partidos Políticos y Democracia. Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática No 8. Instituto Federal Electoral. http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/partidos_politicos_y_democracia.htm
- Zovatto, Daniel (2006). Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina. Universidad Nacional Autónoma de México, Internacional IDEA. México.
- Cfr. Bresser Pareira, Luiz Carlos (1997). Reforma del Estado de los años noventa. Lógica y mecanismos de control. Desarrollo económico vol. 38, No. 150 (1998).
- Vieira, Liszt: Ciudadanía y Control social www.inau.gub.uy/biblioteca/ciudadan EDa/VIEIRA
- Cfr. Offe, Claus (1995). La gestión política. Publicaciones del Ministerio de trabajo, Madrid, pp. 342-344.
- De Sousa Santos, Boaventura (1999). Reinventar la democracia, reinventar el Estado. Ediciones sequitur, Madrid.
- Poder Judicial: Sentencia sobre la Ley de Primarias en los partidos políticos: No. 286-04. www.suprema.gov.do
- Garretón, Manuel Antonio (2000). Política y Sociedad Entre dos Épocas. Colección politeia, Homosapiens Ediciones. Rosario, Argentina.